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执行难破解之策(一)

我要评论 来源:法制日报——法制网  2017-4-26 7:51:53   浏览次数:
[导读]:2016年3月,最高人民法院作出“两到三年基本解决执行难”决策部署。一年多来,人民法院执行工作以执行联动机制为基础,以执行权管理为前提,以“一打三反”活动为重点,以信息化建设为依托,以专项活动为机动取得了显著成效,基本解决执行难工作开局良好。本报特约最高人民法院党组副书记、副院长江必新就执行难工作进行相关解读,敬请读者关注。

▲ 江必新,最高人民法院党组副书记、副院长,二级大法官

 

  长期以来,受多种因素影响,执行难问题一直没有得到有效解决,严重影响涉诉群众合法权益和司法公正的最终实现,人民群众反映强烈,社会各界普遍关注。执行难主要表现在以下几个方面:

  一是无财可执。即被执行人客观上没有履行能力。主要表现在被执行人没有可供执行的财产,法院再怎么努力,也不可能执行到位,即所谓的“巧妇难为无米之炊”。此类案件一般称为执行不能案件,约占所有执行案件的40%左右。这类案件是商业风险、交易风险、社会风险等在执行领域的集中反映,不是由于人民法院的原因导致的,严格来说不属于执行难的范畴。但此类案件在表现形式上,亦是法院的生效裁判没有得到有效执行,社会一般也将其作为执行难案件。由于此类案件数量众多且消化不了,案件数量每年都会累加,所占比重越来越大,导致产生人民法院“执行不力”的错觉,进一步加剧了社会对执行难的主观感受。

  二是人财难找。执行工作有口头禅云:执行难,千难万难,查人找物是首难。找不到被执行人,执行通知书、财产报告令、查冻扣裁定等执行文书就无法及时有效送达;需要向被执行人了解的情况就难以查清,传唤、拘传等执行措施将无用武之地,拘留等制裁措施也无法落实。而能否找到被执行人的责任财产更是决定执行到位程度和执行效果的关键因素。

  三是阻力难排。是指被执行人或其他主体以自己的行为对执行行为造成难以排除的妨碍。包括亲情、友情、乡情、同学情、同事情以及各种利益链等多种因素,都可能导致阻挠执行的发生。从表现形式上看,包括以暴力、威胁或其他方式阻碍执行,隐匿、转移、变卖、毁损被执行人的责任财产,以虚假诉讼、仲裁等手段将被执行人的责任财产确权或转让给他人,以不当提起案外人异议等方式拖延执行,以虚假执行案件对被执行人的责任财产进行保全,以履行职责、保护秘密等为由拒不履行协助执行义务等等。其中,危害最大、治理最难的当属地方保护、部门保护。典型的有地方司法保护、地方金融保护和地方行政保护。

  四是贱财难卖。在法院查控到的被执行人财产中,约60%的财产需要通过评估拍卖变现。在经济下行压力持续增大的情况下,财产变现日渐困难,成为执行难的一种新的表现形式。传统的现场拍卖方式,由于各类信息公开不充分等原因,往往导致成交率较低,成交价不高,并为围标串标、职业控场、暗箱操作和权力寻租等提供了空间。

  五是寡财难分。“寡财难分”有两方面的含义:第一是被执行人的财产不足以清偿全部债务;第二是因多个债权人不能全部获偿导致分配困难。具体主要表现为:被执行人确无财产可供执行;被执行人虽有财产,但经拍卖、变卖程序仍无法变现,申请执行人又不接受以物抵债;被执行人虽有财产,但由于法律限制无法变现;被执行人虽有财产,但因存在执行竞合,导致财产不能获得及时处置;对被执行人的财产处置后,案款未能及时向债权人分配。

  六是人案难管。所谓“人案难管”即指执行法院或上一级法院难以对执行工作人员与执行案件进行有效管理。具体表现为:执行法院的院领导、执行局领导对本院执行案件的办理进度和执行人员的工作状态无法全面、及时掌控。相当一些执行案件无法一次执行完毕,要几次甚至几十次才能全部执行完毕,有时要历经几十年,导致案件不能及时归档,有的执行干警手头执行案件少则几百,多则上千,容易处于失控状态;上级法院对下级法院执行案件的真实情况难以掌握;上级法院对下级法院的执行工作难以进行有效的监督指导。与审判业务部门相比,执行部门具有现场执行、院外作业、“散兵游勇”、运动作战等特点,这些都是导致“人案难管”的因素。

  2016年3月,最高人民法院作出“2到3年基本解决执行难”决策部署。一年多来,人民法院执行工作以执行联动机制为基础,以执行权管理为前提,以“一打三反”活动为重点,以信息化建设为依托,以专项活动为契机取得了显著成效,基本解决执行难工作开局良好。

  以执行联动机制为基础

  执行难的成因复杂,有些是人民法院能够解决的,但更多的制约因素是人民法院很难解决的,要坚持系统思维和全局观念,紧紧依靠党的领导,充分发挥制度优势,积极调动全社会力量,努力构建综合治理执行难工作格局,形成内外联动的强大合力。

  第一,构建综合治理执行难大格局。2016年6月27日,习近平总书记主持召开中央深改组第二十五次会议,审议通过了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》,中办、国办于2016年9月印发该《意见》,充分体现了以习近平同志为核心的党中央对解决执行难工作的高度重视和亲切关怀。《意见》将基本解决执行难,大幅提升司法公信力作为建设目标,40多家中央单位共同参与,有力推动了综合治理执行难工作格局的形成。9月28日,中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在全国法院执行工作会议上强调,解决执行难必须在党委统一领导下,发挥中国特色社会主义制度优势,形成标本兼治、综合治理格局。

  第二,构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒体系。联合惩戒工作是一项系统工程,需要整体推进,任何一个方面有短板就会出现“木桶效应”,影响联合惩戒机制整体效果的发挥。2016年1月20日,最高人民法院推动国家发改委牵头与中央44家单位联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》,共推出8大类55项惩戒措施,涉及30多个重点领域。上述两办《意见》规定了11类100多项惩戒措施,涉及出行、旅游、投资、置业、消费、金融、网络等经济生活方方面面,还包括限制担任公职、各级党代表、人大代表、政协委员等,构建了“一处失信、处处受限”联合惩戒大格局。目前,各联合惩戒单位正加快完成与全国信用信息共享平台联合惩戒系统的网络对接,将人民法院发布的失信被执行人名单信息嵌入本单位管理、审批工作系统中,实现对失信被执行人名单信息的自动对比、自动监督,并自动采取拦截、惩戒措施。

  第三,加大网络执行查控系统建设。执行难的第一大难题是查人找物难,查不到财产、找不到人,执行就无从谈起。按照传统查人找物的做法,执行人员需要在银行、公安、工商、房管等部门间来回奔波,一个承办人一天也就走一两家银行,如果需要出差,则好几天才能完成一项执行工作。相对于现代社会便捷的财产流通,传统的查找财产方式无异于“大海捞针”。最高人民法院开发建设的“总对总”网络执行查控系统已与3400多家银行(除200多家农村信用社因为信息化建设原因未对接),以及公安部、交通部、工商总局、人民银行等单位实现联网,可以查询被执行人全国范围内的开户行信息、存款信息、车辆信息、出入境证件信息、渔船信息、船舶信息、企业法人基本登记信息和企业的对外投资信息、证券信息、银行卡消费记录信息、财付通账户存款信息、支付宝账户财产信息、京东金融平台的财产信息等14类16项信息,基本实现了对主要财产形式的“一网打尽”,实现了执行模式由传统向现代化的根本转变,有效破解了查人找物难题。

  第四,加强政法各部门之间合作。2014年11月,最高人民法院联合最高检、公安部集中开展打击拒不执行判决、裁定等犯罪行为专项行动,取得显著成效。截至2015年6月行动结束时,人民法院实际判处此类犯罪共计807案864人。同时,各地法院对拒不执行判决、裁定的被执行人或相关人员用好用足司法拘留措施。央视《新闻联播》《焦点访谈》《新闻30分》《今日说法》等品牌栏目对专项行动连续报道,营造出惩治抗拒执行违法犯罪行为的强大舆论氛围,社会反响强烈。江苏、浙江、甘肃、黑龙江等地高级法院与当地公安、检察机关联合出台规定或会议纪要,进一步加强相互间的配合协调;北京、上海市高级法院均与当地公安机关会签了关于建立司法拘留工作协作机制的意见,在督促被拘留的被执行人主动履行义务方面取得突出成效。

  上述执行联动机制的建立,形成了解决执行难的强大社会合力,为解决执行难奠定了基础。

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